昆山市政府办公室印发关于推进养老服务体系改革的实施意见

昆山开发区、昆山高新区、花桥经济开发区、旅游度假区管委会，各镇人民政府，市各委办局，各直属单位： 

　　《关于推进养老服务体系改革的实施意见》业经市政府第48次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。 

　　昆山市人民政府办公室 

　　2015年9月2日 

　　关于推进养老服务体系改革的实施意见 

　　为深入贯彻国务院、省、市关于推进养老服务发展的精神，落实市委、市政府深化改革、推进转型升级的要求，现就推进我市养老服务体系改革，提出如下实施意见。 

　　一、改革的思路和目标 

　　（一）总体思路。针对我市总体上养老服务社会化率较低，养老服务产品不够丰富，难以满足群众日益增长的养老需求这一问题，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使社会力量逐步成为养老服务业的发展主体。通过不断革新养老服务管理机制，充分厘清养老服务政府与市场的边界，破解养老服务发展的难题，着力加快养老服务社会化发展步伐，推动养老服务由事业向产业发展转变，积极构建与我市经济社会发展水平相协调，与人口老龄化进程相适应，与城市总体规划相匹配的社会养老服务体系，通过改革使养老服务业成为扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要力量。 

　　（二）具体目标。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助、社会为主体、法制为保障，功能完善、服务优良、覆盖城乡的社会养老服务体系。具体指标体系如下： 

　　1. 建立健全养老服务管理网络，市级养老指导中心、镇（区）养老服务中心、村（社区）养老服务站100%建立，功能逐步健全完善。 

　　2. 建立全市养老服务信息管理系统，各类养老资源100%接入系统，实现动态管理，信息共享。 

　　3. 居家养老服务覆盖率100%。 

　　4. 社区日间照料中心服务覆盖率100%。 

　　5. 社区日间照料中心社会化运营率达到70%。 

　　6. 社区老年活动服务设施覆盖率、开放率100%。 

　　7. 每千名老人拥有养老机构床位达到45张。 

　　8. 公建养老机构民营化率达到60%。  

　　9. 社会力量运营床位数占比达到70%。 

　　10. 护理型床位达到总床位数的50%以上。  

　　11. 养老机构医疗卫生服务覆盖率达到100%。 

　　12. 老年人健康档案建档率达到98%。  

　　13. 养老护理员岗前培训率100%，持证上岗率达到95%。 

　　14. 中高级职业资格养老护理员占比50%以上。  

　　15. 广泛开展养老志愿服务，为老服务志愿者达到5万人。  

　　二、改革的重点和任务 

　　（三）发挥社会力量的主体作用。坚定不移地推进养老服务市场化改革，充分认识到养老服务领域的供给和需求可以通过市场进行资源优化配置，推动养老服务PPP模式发展，为群众提供更加丰富的养老产品。 

　　1. 建立社会化参与机制。能放给市场的，能转移给社会力量的，坚决让渡。营利性特征明显的产品，彻底放开交给市场；公益性质的产品，逐步引入市场化运作机制，通过购买服务、委托管理等方式，提高服务绩效。着力打破现有的机制障碍，进一步降低准入门槛、简化手续、优化政策，引导社会力量参与养老服务体系建设。积极引进国内外先进养老管理服务理念，吸引境外资本参与养老设施建设和运营，并给予同等政策扶持待遇。 

　　2. 加大社会化扶持力度。尊重价值规律，放开定价机制，更好地发挥价格杠杆作用，实行公平竞争，优胜劣汰。加大扶持力度，根据养老行业的种类，给予相应的扶持政策。对各类社会主体投资、建设、举办和经营的养老机构、日间照料中心（助餐点）、“虚拟养老院”等养老服务实体，在建设补贴、运营补贴方面进一步提高标准，推动和支持社会资本投入养老服务。 

　　3. 丰富养老产品市场供给。鼓励社会力量围绕满足老年人的整体性需求，从基本照料向提高生命质量发展。居家养老服务要从日常家政向个人护理、康复保健等个性化服务转变；机构养老要适应市场需求，逐步建设中高档的老年公寓、国际化养老社区、养老综合体等新型养老载体，为老年人提供多样化的选择。 

　　（四）夯实居家养老的基础地位。家庭的养老功能不可替代，按照“9064”的养老服务发展思路，坚持居家养老的基础性地位，着力提升居家养老服务覆盖率，打造15分钟服务圈。 

　　1. 推进居家养老服务载体建设。到2020年全市日间照料中心达到130家。全市高龄、特殊困难老年人助餐服务覆盖率达到100%。培育发展居家养老服务组织，为有需求的居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等辅助服务，提供文化娱乐、精神关爱、医疗保健等多样化服务，实现服务项目增量、功能增效、范围增大和主体多元，2020年全市骨干型居家养老服务组织达到20家以上。 

　　2. “互联网+”模式助推居家养老。运用互联网思维对传统养老服务业进行改造升级，促进养老服务内容创新、模式创新和机制创新。深化“虚拟养老院”建设，加大扶持力度，开发养老服务客户端，通过线上线下紧密结合，不断向市场化方式转轨；运用互联网、物联网、云计算等技术手段，发展老年电子商务、老年教育、医疗保健、安居保障等，为广大居家老人提供多样化、个性化的服务，使老人足不出户就能享受全方位的照护。 

　　（五）推进公办养老机构改革。坚持公办养老机构的托底保障作用，主要为城乡五保老人、低收入、经济困难的失能失智老人，以及年老的计划生育特别扶助对象、劳动模范、重点优抚对象等提供无偿或低偿的供养、照护服务。 

　　1. 有效提升公办机构的管理效能。建立健全公办养老机构入院评估制度，及时向社会公开床位资源信息，接受社会监督。打破现有的管理机制，对现有的用人、薪酬办法进行优化，增强机构活力。公办养老机构收住社会老人，要与政府托底对象分开核算、分区入住，并引进市场主体进行差异化服务。鼓励公办养老机构将洗涤、安保、餐饮等配套服务择优外包给市场主体，实行政府购买服务，实现减员增效、降低成本，提高服务质量。 

　　2. 稳步推行“公建民营”发展。对全市城乡五保老人逐步实行市级福利机构集中供养。稳步推进公办养老机构“公建民营”，在确保公办养老机构托底作用不减弱、国有资产不流失、养老用途不改变以及服务水平不降低的前提下，逐步通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量运营，实现运行机制市场化。鼓励通过政府购买服务的方式，支持民办养老机构接收政府承担照料责任的老年人。 

　　（六）深化医疗养老融合发展。合理统筹养老和卫生资源，兼顾老年人的生活照料和医疗护理需求，促进养老、医护、康复等服务全面衔接，不断提升老年人的生活质量。 

　　1. 促进养老机构医疗服务全覆盖。床位在100张以上的养老机构，要内设医疗机构，配备必要的药品、医疗器械、康复器具等，并聘请具有职业资格的医师、护士，为入住老人提供基本的医疗护理服务。床位在100张以下的养老机构，应就近与医疗服务机构签订合作协议，通过定期巡诊、上门服务、建立应急通道等方式，实现老年人在养老机构和医疗卫生机构之间的卫生健康服务便捷对接。鼓励和支持民办护理院建设，为失智失能老人提供优质的服务，符合条件的优先给予医保定点。 

　　2. 鼓励医疗机构拓展养老服务。着力建设好市级老年专科医院，发挥专业优势。鼓励二级以上综合性医院开设老年病科和老年病房，到2020年，老年病房床位数达到2000张以上。积极推动医疗机构将部分资源调整为老年康复护理床位。推动社区卫生服务中心就近与日间照料中心等养老服务载体开展合作，定期开展巡诊、健康咨询服务。 

　　3. 开展老年人日常健康管理服务。依托基层卫生服务机构，广泛开展针对老年人的健康状况评估、辅助检查、健康指导、康复等服务，老年人健康档案建档率达到98%以上。积极探索家庭医生、家庭病床的服务模式。帮助老年人建立科学的生活习惯，提高慢性病防治能力。 

　　（七）推动养老服务产业发展。养老是事业，更是产业。按照市场化、品牌化、项目化的方式，通过推进一批养老服务业重大项目、培育一批养老服务业优质企业，推动养老服务产业规模壮大、水平提升。鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，扶持有一定规模的品牌养老机构连锁化发展。支持企业开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜，鼓励有条件的区镇建立老年用品一条街或专业交易市场。延伸养老服务产业链，促进养老产业与医疗卫生、生物医药、文化体育、教育培训、旅游养生等产业的融合发展，积极探索跨界合作。着力推动养老新技术、新产品的研发应用，加强养老管理和服务模式的创新，构建涵盖研发、生产、物流、交易、服务等内容的新型养老产业体系。 

　　三、改革的政策和措施 

　　（八）坚持养老服务规划引领。将发展养老服务业纳入全市国民经济和社会发展总体规划，作为市委、市政府推进民生幸福工程的重要内容。将养老服务产业作为扩大内需、拉动消费的新的经济增长点，列为全市现代服务业发展规划、昆山“十三五”现代服务业重点发展领域。组织实施好养老服务业发展规划内容，进一步明确发展思路、发展目标、发展重点、空间布局、土地供应、资金投入和政策保障。 

　　（九）加强养老服务基础设施建设。落实养老服务设施专项规划，按照人口老龄化的发展趋势，为养老服务留出空间。因地制宜地布局养老服务设施，推进老年宜居型社区建设。 

　　1. 保障养老服务发展的空间。将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求。按照人均用地不低于0.2平方米的标准，分级规划设置养老设施。在原城乡社区配套用房每百户50平方米的基础上，新建住宅小区按每百户20至30平方米配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅区要按照每百户15至20平方米的标准调剂解决。动迁小区和保障房建设，应当根据入住的老年人数建设一定比例的适老用房，配备相应的无障碍设施。 

　　2. 盘活存量资产发展养老。有效利用闲置的办公楼、宾馆等资产，适当改造以后用于养老服务，规划、国土、建设、环保、消防等部门应当加强支持和指导。充分利用集体用房等资源，推进小型托老所（老年关爱之家）建设，为本村（社区）及周边的老人提供就近养老服务。 

　　3. 广泛开展适老化改造。推进社区适老化改造，结合老城区老小区改造，加强对坡道、扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施的规划、建设、改造、维护、使用和监管。推动和扶持困难家庭老人、高龄老人和年老的重点优抚对象、劳模、计划生育特别扶助对象的家庭无障碍设施改造和维护。进一步改善老年活动室条件，实现老年文体娱乐设施全覆盖。 

　　（十）落实财政金融支持和税费减免。资金保障是推动养老服务社会化、产业化的关键。通过加强信贷支持、落实税费减免、加大财政投入，优化养老服务的投资环境，夯实养老服务的金融支撑，保障养老服务的资金供应，推动行业发展。 

　　1. 加强金融信贷支持。通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保和风险补偿等办法，让更多信贷资金和社会资金投向养老服务业。推动金融机构加大对养老服务机构的信贷支持，优先安排贷款资金，拓宽信贷抵押担保物范围，合理确定贷款期限，适当给予利率优惠。创新养老服务信贷产品，支持非营利性养老服务机构资产抵押贷款和优质企业信用贷款。鼓励慈善捐赠资金投向养老服务业。 

　　2. 落实税费减免政策。全面落实好国家现行支持养老服务业的税费优惠政策；对非营利性养老服务实体建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老服务实体建设减半征收有关行政事业性收费；养老服务实体用水、用电、用气、用热一次性接入安装费优惠收取，使用价格按照居民生活类执行。对企业事业单位、社会团体和个人通过非营利性社会团体及政府部门向养老服务实体的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。养老机构在资产重组过程中涉及的不动产、土地使用权转让，不征收增值税和营业税。进一步落实国家扶持小微企业相关税收优惠政策，对符合条件的小型微利养老服务企业，按照相关规定给予增值税、营业税、所得税优惠。 

　　3. 加大财政资金投入。用于社会福利事业的彩票公益金，要重点用于支持发展养老服务业。积极推动我市养老服务企业取得省级“现代服务业创新示范企业”称号和获得国家、省服务业标准化计划项目和驰名商标，对获得省级以上专项资金支持的项目，市财政给予适当补贴。每年组织对全市社会化养老服务实体和从业人员进行评优奖励，设立专项奖励资金，通过评先激励，促进养老服务工作发展。 

　　（十一）强化养老服务组织网络建设。养老服务是一项系统工程，涉及方方面面，需要各职能部门的共同推进，需要专职机构的具体实施，需要统一平台的统筹协调，保障养老服务工作有条不紊地推进。 

　　1. 密切协作形成合力。发改部门要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划；民政部门要统筹协调和推动养老服务各个方面的发展；人社部门要加强养老服务人员职业技能培训与鉴定；卫计及人社部门要研究推进医养结合服务模式；财政部门要对养老服务发展给予财力保障；规划、土地和建设部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应。教育、公安、消防、文广、金融、税务、物价、食品管理等部门要按照各自职责，加大对养老服务发展的扶持及监管力度。 

　　2. 健全养老服务三级组织。按照省、苏州市的统一要求，建立健全市、镇、村（社区）三级养老服务组织网络，落实工作经费，推进养老服务工作的全面发展。进一步增强市养老指导中心的各项功能，协调全市养老服务工作。成立区镇养老服务中心和村（社区）养老服务站，给予专项工作经费，具体组织实施本辖区的养老服务工作。 

　　3. 加强信息化平台建设。建设全市养老服务综合管理信息平台，将老年人信息、养老服务资源，以及政府补贴的申报审批、养老服务的考核评估纳入系统进行实时动态管理。建立老年人信息数据库，实现全市80周岁以上独居、空巢家庭老年人居家呼叫服务网络全覆盖。建立全市养老机构、日间照料中心（助餐点）、养老服务组织信息共享机制，向社会公开养老资源，实现准确、便捷、高效的养老服务。 

　　（十二）提升养老队伍的综合能力。养老服务队伍是支撑养老产业发展的决定性因素，要为养老从业人员提供清晰的职业发展路径，不断提高经济待遇和社会地位，增强职业荣誉感，促进从业人员的职业化、专业化。 

　　1. 加快职业化发展步伐。依托培训机构、学校、医疗机构、示范性养老机构，加快培育养老服务管理、护理康复、心理咨询等专业人才；鼓励养老从业人员取得职业资格证书，逐步提高中高级养老人才的比例；鼓励大专院校、中等职业学校开设养老服务专业，给予专门的学科建设经费，以助学、奖学、委托培养等多种方式吸引学生报考和从事养老服务工作；社会力量举办的养老服务实体在技术职称评定、继续教育、职业技能培训等方面与公办享受同等待遇。 

　　2. 优化从业人员的就业环境。严格执行针对养老从业人员的保险、奖励和补贴政策，逐步提高养老从业人员的持证奖励和特岗补贴标准。适时发布养老护理员工资指导价位，指导民办养老实体合理确定养老护理员劳动报酬。养老实体应当依法足额缴纳社会保险费，对吸纳就业困难人员就业的单位，按规定给予社会保险补贴。就业困难人员以灵活就业方式从事养老服务的，可按规定享受灵活就业社会保险补贴。积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护。每年举办优秀养老服务从业人员评比活动，不断增强职业认同感。 

　　（十三）健全养老服务相关制度。养老服务的发展还需要各项制度的建设和完善，通过完善养老服务补贴制度，切实保障特殊困难老年人；通过精神关爱制度，帮助老人保持、恢复社会存在感；通过保险制度，提高产业的可持续发展能力；通过评估制度，促进资金的合理分配和行业规范化建设。 

　　1. 完善养老服务补贴制度。完善政府购买养老服务制度，为经济困难的失能半失能老人、高龄老人，以及重点优抚、劳动模范、计划生育特别扶助等特殊群体老年人入住养老机构、接受居家养老服务提供服务补贴，并逐步扩大补贴范围，提高补贴标准，增加服务时间。通过项目化的形式，无偿或低收费为特殊困难老年人开展家庭无障碍改造、提供助浴等个性化服务。积极创新养老服务补贴方式，探索通过发放“养老服务券”等途径，进一步提高养老补贴的精准度，提高老年人的满意度。 

　　2. 健全老年人精神关爱制度。加强老年社会工作，积极开展“老年精神关爱行动”，全面实施“温暖空巢”、“幸福门铃”、“心灵茶吧”、“舞动夕阳”等老年精神关爱项目。促进老年人互助组织建设，倡导低龄老人照护高龄老人，实现“循环养老”。 积极开展老年人法律援助，帮助他们维护好自身合法权益。以市老年大学为示范，推动区镇、街道、村（社区）老年学校建设，满足老年人的学习需求。弘扬敬老爱老的传统文化，广泛开展为老志愿服务。重点关注空巢、独居老人和“老漂族”，帮助他们缓解孤独感，走出家门、融入社区，重建社会关系。 

　　3. 建立养老政策性保险制度。按照机构设保、保险公司运作、政府支持的原则，建立养老机构、居家养老服务组织综合责任险和老年人团体人身意外伤害保险制度，并逐步提高标准和扩大范围。探索建立长期护理保险制度，做好与现有医保政策的有效衔接，发挥医保基金效益，努力形成个人、政府和保险公司共同承担的合力；探索老年人住房反向抵押保险等险种，以多种形式完善保险机制，进一步缓解老人的支出压力，增强养老护理支付能力。 

　　4. 实施养老服务评估制度。全面建立科学合理、运转高效的长效评估机制，实现养老服务评估科学化、常态化和专业化。一方面对入住公办养老机构的对象，对申请政府援助、补助的对象进行经济和身体方面的评估，通过评估科学确定老年人服务需求类型、照护等级和补贴领取资格等，确保公正公平。另一方面对承接政府购买服务和享受政府各类补贴的养老服务实体进行评估，根据评估情况确定补贴等次，推动各类组织开展优质服务。