“十二五”时期（2011—2015年），是江苏全面建成更高水平小康社会并向基本实现现代化迈进的关键阶段。为了推动全省社会福利事业全面、协调、可持续发展，更好地适应构建社会主义和谐社会和全面建设更高水平小康社会的需要，根据《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《江苏省民政事业发展第十二个五年规划》，制定本规划。
一、江苏社会福利事业“十一五”发展情况
“十一五”期间，我省各级党委、政府高度重视社会福利事业，相继出台了一系列加快发展社会福利的政策和措施，新建和改、扩建了一大批社会福利机构，社会福利服务水平有了较大提升，逐步由补缺型福利向适度普惠型福利方向发展。
社会化养老服务体系建设初见成效。2009年，江苏省委、省政府出台了《关于加快我省老龄事业发展的意见》，2010年，省人大颁布了《江苏省慈善事业促进条例》，省民政厅、财政厅联合出台了《关于印发2010-2012年江苏省养老服务机构建设省级资助实施方案的通知》等法规和政策，有力地调动了社会力量投入社会福利事业的积极性，加快了社会福利事业的发展。到2010年底，全省各类养老机构新增床位17万张，床位总数达28万张，占老年人口的2%，其中城镇公办养老机构161个，床位32005张，70%的市、县（市、区）有一所国办养老机构，各市、县（市、区）均有一所示范性养老机构；农村敬老院1485个，床位181445张；社会办养老机构528个，床位50355张；已建成符合一定标准的社区（村）居家养老服务中心5500多个，初步实现了社会福利服务的多渠道、多元化供给。
儿童福利事业快速发展。全省13个省辖市全面启动实施“儿童福利机构设施建设蓝天计划”项目，建设床位4282张。到2010年底，常州、宿迁、泰州、镇江、盐城、扬州等6市儿童福利机构已建成使用，南京、无锡、徐州、苏州、南通、连云港、淮安等7市已全面启动建设项目。盱眙、宜兴、新沂、高邮4个县（市）正在新建儿童福利机构，建设床位570张，为孤残儿童提供集养护、救治、教育、康复、特教于一体的儿童福利服务场所和设施。建立了弃孤儿童生活保障制度，福利机构儿童最低养育标准每人每月1000元，社会散居孤儿最低养育标准每人每月600元，孤儿养育标准比“十五”末增长45%。在全国率先出台了《江苏省贫困家庭儿童重大疾病慈善救助实施意见》，贫困家庭儿童重大疾病患者得到专项救助。
残疾人福利水平大幅提升。加强对残疾人的生活保障，率先对低保对象以外无固定收入的重度残疾人实施按当地低保标准全额发放生活救助金，对生活不能自理残疾人发放护理补贴，对贫困家庭残疾儿童实施免费康复，对高中阶段残疾学生实施免费教育。全省建有精神病人福利院13家，共有床位4855张。2010年积极争取中央预算内投资2700万元，省复员退伍军人精神病医院、南通市精神病医院、连云港市精神病医院启动了改、扩建工程，新增床位900张。社会福利企业企稳向好，截止2010年底，全省共有3599个福利企业，安置12.1万残疾人就业。
二、江苏社会福利事业发展面临的形势
“十一五”期间，江苏社会福利事业有了较快发展，取得了一定的成绩。但与江苏经济快速发展相比，与人民群众对社会福利服务的需求相比，还有较大差距。
一是福利设施建设滞后。养老服务供需矛盾突出，政府兴办的示范性养老机构服务较为规范，但规模有限；民办养老机构虽发展较快，但普遍规模偏小、档次较低。全省养老机构床位数距每千名老年人30张的要求，尚有18.6万张的缺口。各省辖市儿童福利机构虽已立项，但尚有54%的市还未建成，有50%的县(市)尚无综合性社会福利机构。
二是社会福利专业化服务程度不高。专业服务人员、专业管理人员和专业社会工作人才严重缺乏。以养老护理员队伍为例，全省现有养老护理员4.6万余人，持证上岗率只有7%，这种状况严重制约了社会福利服务项目的发展，不能满足群众的社会福利需求。
三是社会福利服务模式有待创新。目前我省社会福利服务在投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化等方面仍处于探索和实践阶段，运营机制、服务方式不够灵活，服务模式和管理体制有待进一步创新。
存在这些问题的原因，一是一些地方还不同程度地存在思想观念滞后、创新意识不强；二是政府职能转变不快，管理体制、运行机制与加强福利事业发展的要求不相适应；三是财政投入不足、制度创新不够。
“十二五”时期，是我省全面建成更高水平小康社会并向基本实现现代化迈进的关键阶段，也是加快改善民生、创新社会管理，实现社会福利事业跨越式发展的战略机遇期。“十二五”期间，全省地区生产总值年均增长将达到10%左右，人均地区生产总值将超过1万美元，居民收入实现七年倍增。全省综合经济实力、自主创新能力、国际竞争力和可持续发展能力将显著增强，为社会福利事业的发展提供了可靠财力支持和物质保证。随着社会主义市场经济体制的健全和完善、公共服务型政府的建立，原有计划经济体制下的“单位制”福利面临转型，服务内容需要拓展深化，服务模式需要改革创新。随着城乡居民收入倍增计划的实施，人民群众生活水平进一步提高，越来越注重自身的发展，对社会福利服务提出新要求，保障和改善民生的任务更加突出。大力发展社会福利事业，不断提高全社会的福利供给水平，有利于缓解城乡、地区发展不平衡，居民收入差距扩大等引发的社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐发展。
三、江苏社会福利事业“十二五”发展指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七届五中全会 “优先发展社会养老服务”的要求和省委实施“民生幸福工程”的部署，以满足老年人服务需求、提升老年人生活质量为目标，坚持政府主导与社会参与、家庭养老与社会养老、公益性服务与经营性服务相结合，基本建立起与经济社会发展相协调、与“两个率先”进程相同步、与人口老龄化水平相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的社会养老服务体系，满足老年人养老服务需求，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。
（二）基本原则
1、以民为本、促进公平。坚持把维护群众利益作为工作的出发点和落脚点，优先安排、重点推进与人民群众生活关系密切的福利事业，切实把各项为民政策和措施落到实处，使困难群众共享改革发展的成果。
2、政府主导、社会参与。坚持以公共财政为主渠道的民政事业资金投入机制，强化各级政府在社会福利事业发展中的主体地位，通过政府扶持、政策引导、市场推动等多种形式，进一步动员和引导社会力量，充分利用各种社会资源，共同推进社会福利事业发展。
3、统筹兼顾、加快发展。坚持以社会需求为导向，全面规划部署老年人、孤儿、残疾人福利服务工作，强化重点领域、薄弱环节和薄弱地区的发展。坚持从实际出发，因地制宜、分类指导、整体推进，促进区域、城乡之间的协调发展。
4、创新驱动，人才引领。努力探索发展社会福利事业的新思路、新方法，紧密结合经济社会发展水平，创新社会福利事业发展机制，推进社会福利事业向适度普惠型发展。有计划培养和引进多层次优秀人才，着力打造高素质社会福利工作者、专业技术人才、社会工作者等人才队伍。
（三）总体目标
深入推进社会福利社会化，逐步建立以适度普惠型老年人社会福利体系、适度普惠型儿童社会福利体系、适度普惠型残疾人社会福利体系及全民共享的适度普惠型社会福利体系为主要内容的，适应江苏经济社会发展水平的新型社会福利体系，推动社会福利对象由特殊群体向社会公众拓展，建立多元化的社会福利服务供给模式，不断满足人民群众的社会福利服务需求。
四、江苏社会福利事业“十二五”发展主要任务
（一）完善社会养老服务体系
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七届五中全会“优先发展社会养老服务”的要求和省委十二次党代会提出的“加快建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系”目标，全面实施“民生幸福工程”，以满足老年人服务需求、提升老年人生活质量为目标，坚持政府主导与社会参与、家庭养老与社会养老、公益性服务与经营性服务相结合，基本建立起与经济社会发展相协调、与“两个率先”进程相同步、与人口老龄化水平相适应，满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。
1、加快农村养老服务设施建设，推进养老服务城乡一体化。按照统筹城乡发展的要求，切实加大对农村养老服务的投入，推动公共服务资源向农村养老服务倾斜。改善农村敬老院服务设施，扩大服务范围，拓展社会寄养、日托照料、支撑区域内居家养老服务等多种功能，逐步向区域性养老服务中心转型。鼓励利用个人、村集体空置房或空闲地，通过政府、村集体、社会和个人出资的办法，建立小型互助式老年集中居住生活区、小型托老所和幸福院等。加快老年人医疗、教育、文化、体育等相关服务设施建设，满足老年人多方面服务需求。
2、加快居家养老服务中心建设，推进养老服务功能多样化。充分发挥居家养老基础性作用，大力发展社区居家养老服务中心，整合各类服务资源，为老年人提供送上门的居家服务和走出家门的社区服务。“十二五”期间，各街道（乡镇）要依托综合性社区服务中心，全面建成具有一定规模、功能较强的居家养老服务中心。大力推进城乡社区居家养老服务中心（站）建设，到2015年城市社区居家养老服务中心（站）实现全覆盖；农村社区（村）居家养老服务中心（站）建成比例苏南达到90%、苏中达到80%、苏北达到70%以上。强化社区居家养老服务中心功能，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，同时兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。积极采取购买服务、资金补助、提供场所等扶持措施，引导和鼓励社会组织、家政服务企业参与居家养老服务。积极发挥老年人组织、志愿者组织作用，为老年人提供优质的志愿服务。创建养老服务示范社区，为老年人营造良好的生活服务环境。
3、加快各类养老服务机构建设，推进养老服务主体多元化。适应老年人集中养老的需求，大力扶持社会投资兴办的养老机构发展，继续推进公办养老机构建设，扩大养老床位总量，每年新增养老床位11%以上，到2015年，养老机构床位数达到每千名老年人30张以上。落实各项扶持和优惠政策，大力支持社会力量兴办养老机构，对社会投资兴办的护理型养老服务机构予以重点扶持。到2015年，社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上。鼓励将基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、私人住宅等改建为护理院和托老所等养老机构，各有关部门应予积极支持。支持有条件的医疗机构参与养老机构建设。优化养老床位结构，提高护理床位比例，优先保障失能半失能等困难老年人服务需求。到2015年，护理型床位占养老床位总数的30%以上。力争通过5年的努力，形成高、中、低档配套，养、护、助功能齐全，公办、社会投资兴办、合作经营等多种形式共同发展的养老服务机构体系。
4、加快养老服务网络平台建设，推进养老服务手段信息化。充分利用现代信息技术和现有网络资源，努力为广大老年人提供高效便捷的养老服务。“十二五”期间，依托城乡社区综合服务管理信息平台，基本建成上下贯通、左右连接、立足社区、覆盖全省的养老服务信息网络和管理系统。重点支持老年人呼叫服务系统建设，为有服务需求的老年人提供应急呼叫服务。到2015年，老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城乡覆盖，其中困难老人的呼叫服务系统安装、服务费用由当地人民政府承担。
5、加快养老服务人才队伍建设，推进养老服务人员专业化。大力发展养老护理职业教育，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。制定从业人员职业技术等级评定制度，推行从业人员职业资格认证和持证上岗制度。大力实施“养老护理员培训工程”，“十二五”期间，分别培训20000名初级、2000名中级、200名高级养老护理人员。逐步提高从业人员的工资福利待遇，认真落实养老服务人员社会保险政策。
6、加快养老服务法规制度建设，推进养老服务管理规范化。建立健全养老服务准入、监管、退出制度，促进养老服务业健康有序发展。认真执行养老服务设施建设标准，建立老年人服务机构基本规范。进一步细化生活照料、康复护理、医疗保健、心理关爱等各项具体服务项目的内容和标准，规范养老服务行为。建立和推行社会养老服务评估办法，实行等级评定制度。加强居家养老服务中心（站）规范化建设，完善居家养老服务中心（站）建设标准和评估体系。积极探索养老服务标准化管理体系建设，大力推动各类标准在养老服务行业的贯彻运用。
（二）健全孤残儿童福利体系
加大孤残儿童福利机构建设力度，增强康复特教服务功能。鼓励支持社会力量参与孤残儿童及其他困境儿童的社会福利服务，完善孤残儿童（包括其他困境儿童）养护、教育、医疗、康复、就业、住房等方面的各项政策措施。到2015年，基本建立和完善以家庭养育为基础、机构服务为骨干、社区照顾为依托，城乡一体化、组织网络化、服务专业化、保障制度化的儿童福利体系。
1、完善儿童福利机构设施。“十二五”期间，抓住民政部继续实施“儿童福利机构建设蓝天计划”契机，全省13个省辖市全面建有独立的儿童福利机构，人口或孤儿较多的县(市)要独立设置儿童福利机构，其他县(市)要依托民政部门设立的社会福利机构建设相对独立的儿童福利设施，为其配备抚育、康复、特殊教育必需的设备器材，完善福利机构养护、医疗康复、特殊教育、技能培训、监督评估等方面的功能。
2、加强儿童福利机构队伍建设。科学设置儿童福利机构岗位，加强孤残儿童护理员、医护人员、特教老师、社工、康复师等专业人员培训，其中孤残儿童护理员持证上岗率达70%以上。在整合现有儿童福利机构从业人员队伍的基础上，积极创造条件，通过购买服务和社会化用工等形式，充实儿童福利机构工作力量，提升服务水平。
3、拓展儿童福利机构服务功能。整合儿童福利机构专业资源，建立起区域性儿童福利指导中心，增强对亲属抚养、家庭寄养等孤儿养育的指导、协调、培训和监督功能。及时收留抚养社会上无人监护的孤儿，积极开展困境儿童福利服务工作，辐射有需求的家庭和社区，实现儿童福利工作由“补缺型”向适度“普惠型”的转变，推动残障儿童康复事业社区化建设。
4、建立健全孤残儿童保障体系。多渠道妥善安置孤残儿童，以孤残儿童重返家庭、回归社会为目标，通过鼓励公民收养、推进家庭寄养、强化亲属监护、提倡社会助养、福利机构集中供养等，积极探索适应孤残儿童身心发育、发展要求的养育模式。全面落实国务院关于加强孤儿保障工作的意见，根据当地经济社会发展水平和上年度城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入增长幅度，提高孤儿养育标准。将孤残儿童纳入城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助等制度覆盖范围，适度提高救助水平，参保（合）费用可通过城乡医疗救助制度解决；将符合规定的残疾孤儿医疗康复项目纳入基本医疗保障范围，稳步提高待遇水平。完善机制，进一步推进孤儿和贫困家庭儿童的手术康复工作。积极落实我省贫困家庭儿童重大疾病慈善救助制度，有效缓解患儿家庭的医疗困难，促进儿童健康成长。
（三）构建残疾人社会福利体系
全面贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于加快残疾人事业发展的决策部署，进一步加强残疾人权益保障，做好民政与财政、税务、残联等部门的沟通协调，进一步完善针对残疾人特殊困难和需求的福利政策措施，完善残疾人社会福利政策，逐步扩大残疾人社会福利范围，完善对有身体、精神疾患的残疾人的服务管理，推进残疾人社会保障体系和服务体系建设。
1、促进残疾人集中就业。不断完善福利企业税收优惠、奖励补贴等扶持政策，在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持，鼓励社会力量兴办集中安排残疾人就业的福利性单位。支持福利企业发展，加快产业结构调整、技术创新和品牌创新，促进有劳动能力和就业愿望的残疾人稳定就业。创新福利企业管理体制，探索残疾人集中就业新模式。
2、持续加强康复服务工作。加强对康复辅助器具生产企业的认定、管理，完善全省假肢、矫形器等康复辅助器具职业技能培训基地建设，推进全省假肢、矫形器等康复辅助器具职业技能人才的培养。积极创造条件为经济困难的残疾人和老年人优惠装配假肢、矫形器和助听器等，免费为革命伤残军人和依靠国家和集体救济的贫困肢体残疾人装配假肢和矫形器具，提供助行、助听器械服务。
3、加强对精神病患者的服务与管理。建立健全以精神病专科医院和综合医院精神卫生科为骨干、以各类康复养护机构为辅助、以社区为基础、家庭邻里为依托，以生活照料、医疗卫生、康复、社会保障、教育、就业、文化体育、维权为主要内容的精神病人防治服务体系。加强精神病人医疗、康复、托养等综合服务设施建设，鼓励社会力量以合资、入股、购买和租赁等方式参与精神病人福利院设施的改造和扩建。到2015年，全省精神病人福利床位数达到1万张，确保满足收治“三无”精神病患者、复退军人精神病患者和特困精神病人所需，面向社会开展精神病人托管、康复服务。推进贫困精神病患者的康复救助工作，健全精神病患者社区服务体系，依托社区开展为精神残疾人提供生活照料、康复养护、技能培训、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目。通过民办公助、政府补贴、政府购买服务等多种方式，积极培育面向精神病患者服务的社会组织。
（四）探索建立适度普惠型的社会福利制度
积极围绕“适度”和“普惠”两个要点，对福利项目设置、普惠范围和福利水平等加以研究，探索建立适度普惠型社会福利制度，顺应人民群众在经济转型发展中对福利服务的新期待。稳步推进现有的社会保障体制改革，逐步形成完整的社会保障机制。“十二五”期间打好基础、构建框架，推进社会福利服务体系初步建立。
1、探索建立适度普惠的老年人福利制度。一是在全省范围内全面建立80岁以上老年人高龄津贴制度；二是对于孤老优抚对象、城市三无老人、农村五保老人等特殊困难群体老年人入住养老服务机构，其经费由政府统筹安排，并列入各级政府财政预算。对于低收入的失能、半失能老年人，政府提供基本养老服务，给予机构或居家养老服务补贴；三是探索以护理保险为核心的老年人长期护理保障制度。制定包括社会保险资金在内的社会资金投资养老服务事业的鼓励政策。
2、探索建立适度普惠的儿童福利制度。一是积极落实我省孤儿养育标准，并逐步建立起自然增长机制；二是进一步落实我省贫困家庭儿童大病慈善救助制度，并加以总结完善；三是继续推进“蓝天计划”项目的实施。在全省全面建设独立的儿童福利机构或专门的儿童养护区基础上，探索建立区域性儿童福利服务中心，积极开展困境儿童福利工作，幅射有需求的家庭和社区；四是完善机制，进一步推进孤儿和贫困家庭儿童的手术康复工作。重点做好福利机构中脑瘫患儿的治疗和术后康复工作，继续组织实施好“重生行动——全国贫困家庭唇腭裂儿童手术康复计划”。
3、探索建立适度普惠的精神病人救助福利制度。一是建立精神病患者专项医疗救助政策，在城镇基本医疗和新型农村合作医疗制度中，增加对精神病患者的报销比例。在医疗救助制度中，相应提高其补助额度；二是研究制定我省精神病人救助办法，完善城乡精神病医疗保险与救助保障制度；三是建立精神病患者居家服务补贴制度，鼓励其在家安养，由家庭成员予以照护。
4、探索建立适度普惠的殡葬福利制度。到2015年，全面免除具有我省户籍人口无丧葬补助人员基本丧葬服务费用，有条件的地区对采取不保留骨灰葬法的丧户给予补贴。
五、“十二五”社会福利事业发展的保障措施
构建和完善我省社会福利体系，需要强有力的人、财、物支持及法律法规政策支撑，并建立相应的保障机制。
（一）健全社会福利事业管理体制和运行机制。完善社会福利事业工作协调机制，及时研究、协调加快社会福利事业发展的重大事宜。各级各部门要通力合作、各司其职，为社会福利事业社会化发展提供有力保障，认真研究制定本地、本部门的具体实施计划，在社会福利机构建设、困难救助、社区福利服务、资格认证、中介服务机构培育、资金筹集等方面制定相关政策和管理办法，并认真组织实施，确保社会福利事业健康、有序发展。要加强宣传和引导，让全社会都关心、重视、支持社会福利事业发展。
（二）建立以财政投入为主渠道的资金保障机制。逐步形成财政投入为主渠道，社会慈善捐赠为重要来源，福利彩票和福利企业回报基金为有益补充的多途径资金保障机制。建立完善福利企业回报社会机制，统筹使用回报基金，健全福利资金绩效评估机制。
（三）加快社会福利事业投资主体多元化。在加大政府对社会福利事业投入的同时，创新体制机制，着力改变福利事业投资主体单一的格局，形成各种所有制形式的社会福利机构共同发展的局面，从根本上缓解社会福利服务供需矛盾。
（四）打造一支高素质的专业化福利服务管理队伍。建立一支具有社会工作理论知识与实务经验的专业服务队伍，和一支既懂管理、又懂专门业务的社会福利服务人才队伍。采取集中培训、个人自学、远程教育相结合的方式，有计划、分层次地对现有社会福利服务机构工作人员进行行政管理、专业服务技能、社会工作知识和职业道德培训。
（五）健全社会福利法制体系。在修订原有法律、法规的基础上，研究出台我省专项性福利工作法规，逐步构建包括老年人、残疾人和儿童福利事业的法律体系，使社会福利法规与社会保险法规和社会救助法规等相衔接，构建完整的社会保障、社会福利法律体系。
