上海市人民政府关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见
沪府〔2012〕105号
各区、县人民政府，市政府有关委、办、局:
“十一五”期间，本市率先提出构建“9073”养老服务格局。“十二五”期间，本市人口老龄化程度将继续加深。为积极应对人口老龄化，增强养老机构服务供给能力，实现老龄事业发展“十二五”规划目标，现就推进本市“十二五”期间养老机构建设提出如下若干意见:
一、总体要求
“十二五”期问，继续坚持“9073”养老服务格局，即在户籍老年人口中，通过强化社区涉老设施配置标准鼓励90%的老年人由家庭自我照顾；支持社区为7%虽住在家里但需要社会服务的老年人提供上门、日托、助餐等社区居家养老服务；由政府主导，鼓励杜会参与，为3%高龄、失能老年人提供具有全托生活护理功能的机构养老服务。此类养老机构既包括公办养老机构，也包括得到政府支持的民办养老机构，以及市场化的养老机构。本市养老机构建设重在满足总量、优化结构、提升内涵，促进养老事业与经济杜会同步发展。
二、基本原则
(一)强化职责。明确各级政府在养老基本公共服务中的职责与定位，发挥政府在养老公共服务设施建设与服务供给方面的主导作用，促进养老基本公共服务均等化。
(二)多元参与。激发社会活力，发挥市场配置资源作用，鼓励民间资本投资建设养老设施。鼓励社会组织参与提供养老服务。
(三)优化结构。优先满足高龄、失能老年人的照护需求，优先发展以失能护理为主的专业护理机构。
(四)可持续发展。鼓励发展形成产权的养老机构，加强服务监督管理，实现可持续发展。
三、主要目标
“十二五”期间，本市养老机构床位的建设目标为新增户籍老年人口的3%。其中，新增户籍老年人口2%的养老床位提供基本公共服务，1%作为非基本公共服务或市场化养老服务。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的有关要求，重点加大公办养老机构建设投入力度，以及提供基本公共服务的民办养老机构的补助力度。扶持未纳入基本公共服务的民办非营利性养老机构，探索民办营利性养老机构发展，通过土地、规划、资金补贴等政策支持其发展。
预计到“十二五”末，本市户籍老年人口将新增100万，户籍老年人口总量将达430万。按照新增户籍老年人口的3%计算，“十二五”期间新增养老床位3万张。其中，2万张以政府投资建设为主，鼓励社会力量参与；1万张主要通过社会力量举办，政府给予适当支持。
四、建设标准与补助办法
(一)政府投资或政府补助的养老机构建设标准
按照国家《老年养护院建设标准》要求及“尽力而为、量力而行”和“保基本、广覆盖”的原则，结合本市实际，本市政府投资或政府补助的养老机构建设标准为:
1.床均建筑面积为25－42.5平方米。在标准范围内，各区县可因地制宜，中心城区可以相对小一些，郊区县可以相对大一些。
2.新建养老机构选址在交通便利、周边生活和医疗等社会公共服务设施配套较好的区域。
3.建筑设计、设施设备与养老机构服务管理符合本市养老设施建设、管理相关规定和要求。
（二)纳入基本公共服务的养老机构建设补助标准
纳入基本公共服务的养老机构获得建设补助，应同时具备以下条件:
属于公办或民办非营利性机构；保障对象主要为具有本市户籍的失能老人；机构设施和服务达到规定标准，基本符合均等化要求；收费执行政府定价或政府指导价。以基本公共服务方式提供的机构养老服务，可通过政府投资举办、政府购买服务、民办公助等方式实现。
“十二五”期间，本市需新建纳入基本公共服务的养老床位预计约2万张。建设成本按照每床16万元(不含土地成本)核定，市级建设财力给予相应补助。
1.政府投资新建并形成产权的养老机构补助标准
（1）大型居住社区内养老机构补助标准。每张养老床位由市级建设财力按照核定建设成本的75%、最高不超过12万元的标准补助。
（2）大型居住社区外养老机构补助标准。根据区县常住人口人均财力情况，以及“十二五”期间承担的建设任务等情况，实行分类补助。对郊区县和“北四区”(普陀、闸北、虹口、杨浦)在本区域内建设的养老床位，每床由市级建设财力按照核定建设成本的50%、最高不超过8万元的标准予以补助；对“南四区”(黄浦、静安、长宁、徐汇)在本区域内建设的养老床位，每床由市级建设财力按照2万元的标准予以补助。
2.社会投资举办并形成产权的养老机构补助标准
鼓励社会力量参与养老基本公共服务。对社会投资举办并形成产权的非营利性养老机构，在土地性质锁定、机构性质锁定(民办非企业)且具备纳入基本公共服务养老机构建设补助条件的前提下，开展与公办养老机构一视同仁的补助政策试点。计划试点床位约2000张，由市级建设财力按照核定建设成本的50%、最高不超过8万元的标准补助。
(三)支持社会力量兴办机构养老设施
对社会力量投资建设的其他机构养老设施，政府给予适度支持。对符合本市建设标准的民办非企业注册的非营利性养老机构，由市福利彩票公益金给予每床1万元的资助，各区县政府按照不低于1:l比例配补；对市场化营利性的养老机构，在研究制定本市养老产业发展的政策中统筹考虑予以支持。
(四)存量养老机构改造资助措施
存量养老机构的达标改造，主要由区县负责，市福利彩票公益金予以适当资助。
五、配套措施
(一)强化区县责任
区县政府是本市养老机构建设的责任主体。为推动养老机构建设落地，区县要进一步明确任务，强化职责。
1.明确区县任务
总量上，中心城区养老床位数应不低于区域老年人口的2.5%，郊区县养老床位数应不低于区域老年人口的3.5%。结构上，新增养老床位中区县政府投资建设的应不低于于2/3(含试点的民办公助形成产权且提供基本公共服务的养老床位），并作为刚性指标。列入区县政府工作的绩效考核范围。
中心城区政府异地建设项目，在征得所在区县同意的前提下，可到郊区县或大型居住社区内建设。异地建设的床位数计入本区指标，但不得超过本区域老年人口的0.5%。建设资金全额自筹。
2.建立养老机构统筹建设资金机制
未能完成床位建设任务的区县，按照每床55万元上缴养老机构统筹建设资金，由市民政部门统一安排。上缴养老机构统筹建议资金的区县，对统筹建设资金建设的床位有相应的使用权。
(二)加强养老机构监管与规划
对政府投资或补助的养老机构的建设与运营，政府部门要充分履行监管职责，不断提高基本公共服务水平和效率。由市民政部门牵头，会同市发展改革、财政、规划国土资源等部门研究制定有关管理办法和专项规划。
1.制定全市统一的公办养老机构入住评估办法
根据本市失能老人实际，研究制定相对统一的公办养老机构入住条件和评估一标准等办法。
2.建立全市统一的养老机构运营评估机制
加强养老机构运营监督管理，明确职责，定期评估运营情况，建立健全养老机构运营状况与运营补贴相挂钩的机制。
3.研究制定市一级建设财力补助的民办养老机构的监督管理办法。研究制定市级建设财力补助的民办养老机构的产权归属、收费标准和属性监管等办法。
4.研究制定养老设施建设专项规划
编制全市养老机构设施专项规划，合理布局本市养老机构，在控制性详细规划中明确用地情况，并加强监管。同时，制定民办养老机构用地政策。
(三)完善养老机构服务价格管理
实行“分类、分级、分层”管理。由市发展改革部门牵头，不断完善养老服务价格管理。
I.分类管理
养老机构服务价格按照经营性质和举办主体，实行分类管理。非营利性养老机构实行政府定价或政府指导价。其中，公办事业单位性质养老机构统筹考虑运营成本、保障对象承受能力和公共财政补助等因素，实行政府定价；公办其他性质养老机构实行“基准+浮动”价格；民办且接受政府补助的非营利性机构统筹考虑运营成本、保障对象承受能力和政府补助力度等因素，实行政府指导价。营利性养老机构服务价格实行自主定价。
2.分级管理
在行业主管部门实施入院评估、管理与服务规范的基础上，养老机构床位费、护理费等服务价格对应不同等级服务内容和质量，实行分级定价.
3.分层管理
养老机构服务价格管理实行市、区县两级管理。考虑到区县差异性，根据市、区县分工管理权限、结合市级财政投资情况，将将区县所属养老机构授权区县管理。
(四)统筹规划养老机构与老年护理医院
养老机构和老年护理医院是养老服务的重要组成部分，要进一步加强养老机构与老年护理医院的统筹规划、建设和管理。
1.明确规划和标准
由市卫生部门牵头，研究制定老年护理医院建设规划以及老年护理医院的入院、出院标准，明确接受医疗护理的对象范围。
2.发挥有限医疗资源作用
对符合老年护理医院出院标准而不出院的“压床”人员，由市人力资源社会保障、卫生等部门研究相应措施，使有限的医疗资源更好地满足实际需求。
3.提高养老机构基本医疗服务能力
鼓励养老机构内设医疗机构，或者与就近医疗机构签订合作协议，由就近医疗机构为养老机构提供对口医疗服务，提高养老机构承接护理医院转出人员的能力，减轻老年护理医院的压力。
上海市人民政府
2012年10月28日
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