国外发达国家养老服务准入的做法及其启示
美国养老服务准入的做法
美国是市场经济发达国家,在强调养老服务国家责任的同时,极为重视发挥市场机制的作用。美国的养老机构根据老人的身心健康程度及社交需求等因素进行建立和划分,养老机构还需要有州政府的执照,同时必须遵守州或联邦的规定。美国联邦政府卫生和人类服务部主管养老服务工作,通过一系列的法律法规,建立起了规范完善的社会为老服务体系。早在1999年,美国各类为老服务机构就达到了2万多家,其中,营利性的私立养老机构占66%,非营利性机构占27%,其余7%为政府或其他慈善机构举办的服务机构。
美国的养老机构在类型上主要有三类:第一类为技术护理照顾型养老机构,主要收养需要精心医疗照顾但又不需要医院所提供的经常性医疗服务的老人。第二类为中级护理照顾型养老机构,主要收养没有严重疾病,需要监护和护理但又不需要技术护理照顾的老人。第三类为一般照顾性养老机构,主要收养需要提供膳食和个人帮助但不需要医疗服务及生活护理服务的老人。由于注重发挥市场竞争机制的作用,鼓励合法追求利润,美国对各类养老服务机构均提供资金、技术帮助和给予政策优惠,如免征地税、营业税等。美国相对宽松的养老服务准人政策极大地激发了社会力量对养老服务领域的投人,各种综合类、医护类、家政类、餐饮类、娱乐类、学习类养老机构极大地满足了社会养老服务需求。美国的养老机构准入和监管制度是严格和完善的。20世纪70年代,美国发生了几百件为老服务案件,为此国会召开听证会,通过各种措施加强对养老服务机构的资格认证和服务质量的监管。1997年通过“监察预算调解法案”,建立了为老服务机构强制性服务质量标准、服务质量调查规程、服务人员强制性教育培训制度以及严格现实使用抑制性药物等制度。美国的卫生部负责联邦长期照料服务事务,一般各州建立相关法律,据此对养老服务机构发放认证证书以及进行资格审查工作。美国政府规定,凡是需要通过医疗保险和医疗救助报销服务费用的机构,必须符合州政府相关规定,比如必须建立和实行标准化的报告制度,其相关信息和评估结果用于监测服务质量和老年人的满意度。总之,美国养老服务行业采取了一种宽进严出的准人和退出机制。社会力量如果有意愿进人养老服务领域,在符合联邦和州政府的法律、规范、标准如健康护理康复、精神慰藉、饮食、日间照料等的条件下,即可向当地政府部门申请注册。
德国养老服务准入的做法机构养老是德国解决养老问题的重要形式,强调市场自由与社会平衡相结合的原则。国家确保市场正常竞争,维护社会平衡的同时,突出市场经济的社会内容。政府根据老年人的需求,建立了各种类型的养老机构,但总体上而言,政府独立投资管理的养老机构极少。但不管是政府养老机构,还是私人养老机构,管理都十分规范、科学,从老年人进人养老机构接受服务开始,他们就开始执行一系列严密、科学的管理制度。德国政府是立法机关,政府颁布的法律法规对养老机构是一种框架和依据,操作者可以根据当地的实际情况灵活运用,但要事先向上级报告,相关部门会根据国家法律框架及地方实际情况,进行研究和分析,给出执行方案,机构以此为依据执行。在德国开办养老机构除了正常的工商注册外,还必须在医疗保险公司登记注册,按相关政策医疗保险公司对申请机构进行全面考核,合格后颁发经营许可,在医疗保险公司的申请是免费的,但工商注册是要交费的。德国医疗保险公司有养老机构的质量监督标准,是养老机构准入的监督机构,只有通过了医疗保险公司的考核,养老机构方可运营。此外,养老机构的主管人员必须具备医护相关专业和企业管理专业高等教育背景等。
日本养老服务准入的做法
日本于1970年在亚洲率先进人老年型国家。过大的养老压力促使日本政府积极建立比较全面的社会养老服务体系,逐步形成了独具特色的养老福利制度和养老服务模式。从上世纪60年代至今, 日本出台的相关养老服务的法律及政策近10部,如《国民年金法》、《厚生年金法新法》、《老人福利法》、《老人保健法》、《老人介护保险法》、《高龄老人保健福利推进10年战略计划》、《社会福利士和介护福利士法》和《福利人才确保法》等, 构成了日本养老服务机构运营和管理的政策支持和法律保障系统。根据这些法律和政策而推行的日本机构养老服务具有明显的层次性。日本养老护理机构的设施、设备、人员、服务、管理等标准和实施细则由厚生劳动省发布,主要有《指定介护老人福扯设施人员、设备以及运营标准》、《特别养老机构的设施与运营基本标准》、《介护老人保健机构人员、设施与设备以及运营标准》、《指定介护疗养型医疗机构人员、设备以及运营标准》,营利性养老机构除依据上述标准,在管理与运营中还需遵照《营利性养老机构设置运营标准》。
日本当前的养老服务设施以介护保险机构为主,主要有介护老人福社机构、老人保健机构、介护疗养型医疗机构、认知症高龄者机构和特定机构5等个类型,各种类型机构组成了一个全面覆盖各类老年人群需求的机构养老服务系统。为了确保养老护理机构健康有序发展,配合介护保险的使用,日本建立了完备的养老护理机构设施、设备、服务、人员配备、日常管理等标准,并通过第三方评估,对养老护理机构进行有效的监管。不同类型的设施根据介护度相应配备不同数量的人均使用面积、人均护理定员数和按相应比例配备医师、介护士8个工种的专业工作人员,从申办、营运、管理等每个环节都有系统化、规范化的评估体系。老年人可以根据健康状况、家庭现状等具体条件,在众多的养老服务类型中有信誉的护理机构。养老服务队伍由医师、看护人员、介护人员、理学疗养士、作业疗法士、机能训练指导员、生活相谈员、介护支援专门员等8个职种构成,涵盖了服务的所有内容,每个序列都有相应的资格、等级和培训要求,持证上岗,按级取薪。目前,日本养老护理供给体系不仅由非营利组织经营运作,大量营利组织也大范围进人机构养老领域,日本养老服务行业出现了激烈竞争的格局,社会活力也日益显现。日本老年服务走出了仅仅依靠国家大量投资建设养老机构的误区,让政府可以以较小的付出,得到最大的社会收益。
有益启示
纵观美国、德国、日本的养老服务管理模式,可以看出,尽管这些国家在解决社会养老难题上并非做到了完美无缺,但其探索的实践经验可供我们借鉴。首先,要学习借鉴他们的发展模式。发达国家普遍通过养老服务法制建设,并以此建立以相关法规、政策和技术标准为框架的养老服务行业监管体制和行业规范,确保了养老机构有序发展、高效服务。其次,要学习借鉴他们的政府职能定位。政府的职责就是对养老机构准入、运营实施监管,对养老服务实施扶持,而政府对养老机构采取“建设、管理合一” 的做法很少。政府主要在政策制定、资金扶持方面发挥主导作用。第三,要学习借鉴他们的市场化运行机制。政府对各类养老机构提供支持,引导社会投资向养老服务领域聚集,推动实现社会化养老。第四,要学习借鉴他们专业化模式。发达国家不仅养老机构有科学的分类,同时注重养老服务专业人员的培养。
港台地区养老服务准入的做法及其启示
香港养老服务准入的做法及启示香港的养老机构称为安老院,安老院的功能定位是满足因健康、社会或其他原因不能与家人同住、不能独自生活的老年人的需要。截至2009年3月底,香港共有津助安老院123间、津助护养院6间、合约安老院舍14间、参加改善买位计划的私营安老院129间,各类安老院舍共提供床位数为7.5万多个。为了规范安老院的设立和管理,香港制定了《安老院条例》以及《安老院规例》和《安老院上诉委员会规例》两个附属法例,并赋予社会福利署以行政管理职能。通过对法律规范的严格执行,香港各类养老服务机构实现了依法申办、规范运营、专业服务。概括起来,香港对安老院的监管主要有两大特点:
首先,制定相对健全的法律和政策。早在1994年10月,香港就订立了《安老院条例》,主要目的是确保安老院所提供的服务达到合理的标准,以及确保安老院住客的福利得到保障。1995年4月,订立了《安老院规例》,2005年10月修订了《安老院实务守则》,目的是进一步提升安老院的服务质素。这些法律和政策确保了养老机构有效管理。
其次,依据法律对安老院实施前置性准入管理。《安老院条例》是香港政府规管安老院的基本法律。该条例规定了安老院的豁免证
书及牌照的申领等事项,是确保安老院所提供的服务达到合理标准,以确保安老院住客的福利获得保障的重要立法。根据《安老院条例》第8(2)(a)条和第9条、第7(2)条和第7(5)条,任何人在任何时候经营、料理、管理或以其他方式控制一所安老院,必须向社会福利署安老院牌照事务处提出申请,经批准领取《安老院牌照》或《安老院豁免证明书》才能进行。牌照的期限一般为三年或以内,豁免证明书的针对者是在1995年4月1日之前已经开始经营但未能全部符合法例规定的安老院,其有效期则视该安老院符合各项法定要求的程度而有所不同,最长不超过三年。期满前,拍照持有人可以申请续期(不超过36个月)。牌照事务处在颁发或者续期牌照、豁免证明书时,可以就有关经营、料理、管理或控制安老院的事宜附加条件。若无有效牌照或违反牌照所指明的任何条件,即属违法当局有权实施处罚。《安老院规例》和《安老院实务守则》对安老院的种类、保健员(服务人员)需具备的资格、安老院经营者的职责(包括安老院的位置及设计、空间、结构、内部设施设备、安全措施等)、牌照的有效期、罪行罚则等作了详尽细致的规定。按照这些规定,申办养老机构,申请取得开办牌照或豁免证书时,必须符合规定的建筑物硬件设施、管理和人员配备等方面的要求。同时,社会福利署可以依法在任何合理的时间视察安老院,并就其存在的问题指出纠正措施,也有权(署长)下令停止将处所用作安老院。
有益启示:在香港由社会福利署所负责的发放牌照和豁免证书的制度实际上就是行政许可制度。为建立和实施这种制度,香港制订了法律和政策,对获取安老院申办必须的牌照或豁免证明,规定了明确具体的条件和程序。实践表明,香港设立并实施的养老机构准入行政许可制度,不仅对养老服务的发展没有产生负面作用,反而大大提升了安老院管理及其服务的规范化、专业化水平。
台湾养老服务准入的做法及启示
自上世纪70年代开始台湾地区积极寻求解决社会养老问题的办法。1980年,出台了《老人福利法》,并在2007年以第12871号“总统令” 公布新的修正案,明确了老人福利的主管机关在中央为“内政部” 在直辖市为“直辖市政府” 在县市为“县市政府” 。老人福利事项涉及各事业主管机关的,由各事业主管机关办理。依据《老人福利法》,制定了“老人福利法施行细则” 、“老人福利机构设立许可办法”(2007年修订为“私立老人福利机构设立许可及管理办法”)、“老人福利机构设立标准” 以及“私立老人机构接管办法” 。“老人福利法” 是安定台湾地区老人生活,维护老年人尊严和健康的一项基本法律,是设立养老机构许可的法律渊源。该法第三十六条规定,私人或团体设立老人福利机构,应向直辖市、县市主管机关申请设立许可。经许可设立私立老人福利机构者,应在三个月内办理财团法人登记,而一些规模较小并不对外募捐、不接受补助以及不享受租税减免的养老机构,可以免办财团法人登记。其中申请财团法人私立老人福利机构设立许可的,还应出具有关捐助的文件。在管理职责上,中央主管机关负责制定申请许可的要件、程序、审核期限、撤销与废止许可、自行停业与歇业、扩充与迁移、督导管理及其他相关事项之办法小型养老机构设立的规模、面积、设施、人员配置等设立标准,由中央主管机关会同中央目的事业主管机关定之。同时,上述“老年人福利法” 还明确了对未登记者的罚则。
有益启示:台湾地区依据《老人福利法》所制定的系列“法律法规”和标准,建立起了规范完善的养老机构准入制度。养老机构的设立要依法按程序申请、养老机构必须符合法定的条件和标准,同时政府行政部门对养老机构享有接管权。
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